تله توسعه‌نیافتگی در ساختار اداری ایران

تجارت فردا/ متن پيش رو در تجارت فردا منتشر شده و انتشار آن به معني تاييد تمام يا بخشي از آن نيست تله توسعه‌نيافتگي، عبارتي است که علينقي مشايخي معتقد است ساختار نظام اداري ما دچار آن شده است. او مي‌گويد مشکل نظام اداري ايران از زماني آغاز شد که دولت مداخله خود در اقتصاد را بيشتر کرد و براي اين مداخله تمام‌عيار، به وضع قوانين و مقررات ايجاد ساختارهاي بزرگ و پيچيده روي آورد. اين اقتصاددان معتقد است، دولت بزرگ و بوروکراسي پيچيده، خود ضد مانع بزرگ توسعه است. اما آيا ناکارآمدي مانع توسعه است يا فساد؟ استاد اقتصاد دانشگاه صنعتي شريف مي‌گويد اين دو هم‌ذات هم هستند و با هم پيش مي‌روند. اين اقتصاددان مي‌گويد دليل توسعه‌نيافتگي در کشور ما اين نيست که مسوولان و سياستمداران ما توسعه را نمي‌خواهند. مساله اين است که راهي که آنها براي توسعه انتخاب مي‌کنند با راهي که به توسعه ختم مي‌شود تفاوت دارد. آنها توسعه را مي‌خواهند اما فکر مي‌کنند براي رسيدن به توسعه همه‌چيز بايد در کنترل دولت باشد. اما غافل از اين‌اند که توسعه دستوري و از بالا نيست. مشروح اين گفت‌وگو را در ادامه مي‌خوانيد. سخنگوي دولت هفته گذشته در سخناني عنوان کرده نظام بوروکراسي ايران آمادگي توسعه را ندارد. اصولاً نظام‌هاي بوروکراسي و اداري در دنيا با چه هدفي شکل مي‌گيرد؟ اصولاً نظام‌هاي اداري در رابطه با اقتصاد به دو منظور تشکيل مي‌شوند؛ يکي اينکه سياست‌ها، قوانين و مقررات فعاليت‌هاي اقتصادي را مشخص کنند و دوم آنکه مجوزها و مسيرهايي را که براي فعاليت‌هاي اقتصادي بايد طي شود صادر و بر رعايت آن مقررات نظارت کنند. به عبارتي ساختارهاي اداري شکل مي‌گيرند که با انجام دو اقدام بالا مسير رشد و توسعه يک کشور در ابعاد مختلف را فراهم کنند. اما ميزان رسيدن به اين هدف، دقيقاً به اندازه و کارکرد همين نظام اداري يا بوروکراتيک بازمي‌گردد. هرچقدر اين نظام اداري بزرگ‌تر و پيچيده‌تر شود، عبور از مقررات و قواعد آن مشکل‌تر و کار توسعه دشوارتر خواهد شد. چراکه اين نظام و پيچيدگي‌ها به موانعي براي حرکت ساختارها و سيستم‌هاي اجتماعي و اقتصادي تبديل مي‌شود و حرکت و سرعت امور را تند مي‌کند. از طرف ديگر، يک نظام اداري بزرگ، با ساختارهاي متعدد، قوانين و مقررات بسيار و مجوزهاي بي‌پايان آفت ديگري هم دارد. آن هم ايجاد رانت و فساد است. وقتي در نظام اداري مجوزهاي مختلف وجود داشته باشد زمينه رانت و فساد ايجاد مي‌شود و در اين حالت نظام بوروکراسي به جاي هموار کردن مسير توسعه، خود به عامل کند شدن توسعه تبديل مي‌شود. اما اگر بعد منفي را کنار بگذاريم و بگوييم بوروکراسي روندهاي اصلي فعاليت‌ها و قوانين لازم را وضع مي‌کند به خودي‌خود مانع توسعه نيست. بله، دولت‌ها اتفاقاً بايد حداقل‌هايي از قوانين و مقررات را وضع کنند تا منافع عمومي حفظ شود و آسيبي به اموال و منافع عمومي وارد نشود. مثلاً فعاليت‌هاي اقتصادي موجب آلودگي فضاي زندگي مردم نشود يا منابع طبيعي کشور از بين نرود. اين حداقل‌ها در همه جوامع لازم است. منتها مشکل وقتي به وجود مي‌آيد که اين قوانين زياد مي‌شود. در چه زمان يا چه اقتصادهايي قوانين و مقررات زياد مي‌شود؟ دقيقاً زماني که دولت بخواهد کنترل خود بر اقتصاد و بازار را افزايش دهد. در کشورهاي داراي اقتصاد آزاد که مکانيسم بازار حاکم است، قوانين و مقررات کم مي‌شود و بوروکراسي به حداقل خود مي‌رسد. در اين حالت، دولت‌ها به مکانيسم بازار ميدان مي‌دهند. کنترل‌هاي دولتي کم مي‌شود و دولت به جاي تدوين قوانين و مقرراتي که مربوط به تخصيص منابع و دادن مجوزهاي خاص به افراد يا گروه‌هاي خاص است، به تنظيم‌گيري و حکمراني روي مي‌آورد. اما عکس اين شرايط را در اقتصادهاي کاملاً دولتي مشاهده مي‌کنيم. در اقتصادهاي دولتي، دولت از نقش تنظيم‌گري خارج مي‌شود و سعي مي‌کند همه‌چيز را در کنترل خود درآورد. تخصيص منابع و کنترل اقتصاد، به سازمان‌هاي عريض و طويل، قوانين و مقررات بسيار و مجوزهاي زيادي نياز دارد. به عبارتي دولت در اين شرايط به جاي حکمراني وارد حوزه تخصيص منابع، تصميم‌گيري اقتصاد، مديريت بازار و کنترل آن مي‌شود. همه اين موارد نياز به قوانين و مقررات خاص خود دارد. قوانين و مقررات و افزايش مجوزها، خودبه‌خود زمينه تخصيص رانت و امضاهاي طلايي را ايجاد مي‌کند و جامعه درگير فساد مي‌شود. در اين حالت دو مانع عمده و ترمز در مسير توسعه وجود دارد؛ يکي ساختار بزرگ با قوانين و مقررات پيچيده و زياد آن و ديگري فسادي که مانع توسعه و تحرک اقتصادي است. ممانعت از توسعه، سرآغاز مشکل است. چراکه وقتي توسعه رخ نمي‌دهد و آهنگ آن کند مي‌شود، دولت گمان مي‌برد، براي ايجاد توسعه بايد دخالت خود در اقتصاد را بيشتر کند. در نتيجه سعي مي‌کند با تخصيص منابع و وضع قوانين و مقررات دستوري، توسعه را ايجاد کند. اما دخالت بيشتر دولت، به وضع قوانين بيشتر مي‌انجامد. قوانين بيشتر، رانت بيشتر خلق مي‌کند. رانت بيشتر فساد بزرگ‌تري ايجاد مي‌کند و آهنگ توسعه کندتر از قبل مي‌شود. در اين حالت ما در تله توسعه‌نيافتگي مي‌افتيم. چرخه‌اي که مدام فساد و ناکارآمدي را بيشتر و روند توسعه را کندتر مي‌کند. نظام اداري و ساختار بوروکراسي ما مهم‌ترين مانع توسعه است. آيا در ادوار گذشته، نظام اداري و قوانين و مقررات ما با هدف توسعه اقتصادي شکل گرفته بود يا هدفي ديگر؟ اگر به دهه‌هاي قبل هم بازگرديم، مي‌بينيم قوانين نظام اداري ما با هدف ايجاد يک اقتصاد دولتي تدوين شده است. بسياري از ساختارها و قوانين و مقررات ما زماني ايجاد شد و شکل گرفت که ما در شرايط ويژه‌اي بوديم. مانند دوران جنگ يا شرايط خاص اقتصادي و... در آن شرايط اصولاً دولت‌ها گمان مي‌کنند بايد براي کنترل شرايط و بهبود امور، سازمان‌هايي تاسيس و قوانيني را وضع کنند. انتظار مي‌رود وقتي آن شرايط ويژه برطرف شد، سازوکارهاي آن هم حذف شود. اما ما در کمتر دوره‌اي با حذف مقررات قبلي مواجه شده‌ايم. شرايط تغيير کرده، اما قوانين و ساختارها بر جا مي‌ماند. با تغيير شرايط، قوانين جديدتري وضع و به قوانين و مقررات قبلي اضافه شده است و به اين ترتيب ما در گذر زمان، با مجموعه‌اي بزرگ از ساختارها و قوانين و مقررات دولتي مواجه شده‌ايم که کاربردي ندارند اما مانعي جدي در مسير توسعه و حرکت هستند. انباشت مقررات مشکلاتي براي فعاليت‌هاي توسعه‌اي ايجاد و روند آن را کند مي‌کند. از طرف ديگر نقش دولت براي گره‌گشايي و حرکت به سمت توسعه را افزايش مي‌دهد. پس بايد گفت اين عوامل خود مانع توسعه شده‌اند؟ سه عامل را مي‌توان به عنوان موانع توسعه‌نيافتگي و عدم آمادگي ساختار نظام اداري براي توسعه نام برد: اولين مورد ديدگاه اقتصاد دولتي و اقتصاد مبتني بر دخالت دولت در تخصيص منابع است. دومين مورد مقررات اضافه‌اي است که در گذر زمان ايجاد و انباشت مي‌شود و پالايش و مقررات‌زدايي نمي‌شود. نکته سوم نقش وزارتخانه‌ها و سازمان‌هاي دولتي است. هر سه مورد به هم مرتبط هستند. دو مورد اول را توضيح دادم. اما مورد سوم؛ اگر بررسي دقيقي صورت بگيرد، نقش بسياري از وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها با شرايط حال کشور، سازگار و هماهنگ نيست. بگذاريد مثالي بزنم. مثلاً زماني که وزارت کشاورزي ايجاد شد، نرخ سواد بين کشاورزان، ساختار اقتصادي و آگاهي مردم در شرايط عقب‌افتاده‌اي بود. پس ماموريت و رسالت اين وزارتخانه بر اساس آن شرايط تعريف شد. اما پس از آن تغييرات زيادي در شرايط جامعه ايجاد شده. اما وظايف اين سازمان چقدر با شرايط فعلي و توانمندي‌هاي کشاورزان و بخش خصوصي فعال در کشاورزي و قوانيني چون سياست‌هاي کلي اصل 44 بازتعريف شده است؟ يا هيچ يا تغيير قابل توجهي نکرده است. گويا به مرور زمان نظام بوروکراتيک ما نه‌تنها کوچک نشده که مدام بزرگ‌تر شده است. مي‌توان نتيجه گرفت هدف از نظام اداري ما حمايت از اقتصاد دولتي است؟ وقتي نگاه ما به اقتصاد، نگاه اقتصاد دولتي و اعمال کنترل و تخصيص منابع توسط دولت باشد، بايد مدام قوانين جديد وضع کرد. دستورالعمل صادر کرد و ساختارهايي براي اجراي آنها ساخت. اما وقتي نگاه ما نگاه اقتصاد بازار آزاد است و دولت در تخصيص منابع نقش چنداني نداشته باشد، ساختارها کوچک‌تر و قوانين کمتر مي‌شود. پس از انقلاب، ديدگاه غالب ديدگاه اقتصاد دولتي بود و انديشه‌هاي چپ، ساختار اقتصاد را تغيير بسيار داد. اما از دهه 80 تاکنون که سياست‌هاي اصل 44 مطرح شده است، چه تغييراتي انجام شده و ساختار چقدر تغيير کرده است؟ پياده‌سازي سياست‌هاي اصل 44 مستلزم بازنگري اساسي در نقش سازمان‌هاي دولتي بود. نگرشي که در آن دولت کمتر به تصدي‌گري بپردازد و بيشتر به سياستگذاري و حکمراني مشغول باشد. اما اين بازنگري هيچ‌گاه اتفاق نيفتاد. ما در بوروکراسي وسيعي گرفتاريم و اين بوروکراسي به بندي براي توسعه تبديل و خود به بستري براي ايجاد رانت و فساد تبديل شده و مانع توسعه است. آقاي ربيعي راست مي‌گويد که نظام اداري ما آمادگي توسعه را ندارد. ما اقتصادمان را بر اساس شرايط حال حاضر بازسازي نکرديم. اگر ما نقش دولت را بازتعريف کنيم، ممکن است به وزارتخانه‌هاي بسيار کوچک‌تر و قوانين کمتري برسيم. دولت چابک‌تر و کوچک‌تر با فرآيندهاي سريع‌تر و روان‌تر. دليل چيست که چنين کاري را انجام نمي‌دهيم؛ ساختار ما ايراد دارد يا بوروکرات‌هاي ما از انجام اين کار ناتوانند؟ هر دو. مساله اين است که ما در يک چرخه معيوب گرفتار شده‌ايم. به مرور زمان بدنه دولت و ساختار اداري ما بزرگ و بزرگ‌تر شد. دولت بزرگ، منابع بسيار زيادي مي‌خواهد. اما وقتي توسعه رخ نمي‌دهد، منابع کم و کمتر مي‌شود و بوروکراسي و نظام اداري فقيرتر مي‌شود. يعني به هر واحد از بدنه بزرگ دولت، منابع کمتري مي‌رسد. در نتيجه، افرادي جذب اين سيستم مي‌شوند که توانايي کمتري دارند. چون افراد ماهر و توانمند که مي‌توانند منابع بيشتري را به دست آورند از بدنه دولت خارج مي‌شوند. اين مساله بدنه سيستم دولتي را ضعيف و ناتوان مي‌کند. اين ساختار ديگر توان و دانش بازسازي و بازطراحي خود را ندارد. چراکه اولاً بايد دانش و درکي از شرايط وخيم ساختار وجود داشته باشد که در يک بدنه ضعيف معلوم نيست چقدر وجود دارد، دوماً اين ساختار بايد اصلاح شود. اما يک ساختار ضعيف و کارنابلد، توان اصلاح خود را هم ندارد. در اين حالت کوچک کردن بدنه دولت و تسريع امور کار بسيار دشواري مي‌شود. از طرفي يکباره نمي‌توان شرايط را تغيير داد. بايد بر اساس اولويت، وظايف و ماموريت‌هاي سازمان‌ها و وزارتخانه‌هاي دولتي بازتعريف شود و نيروهاي دولتي بازسازي شوند. بايد به ترتيب اولويت سازمان‌ها و گام‌به‌گام جلو رفت. براي اين کار هم اگر لازم است بايد از نيروهاي خبره و متخصص داخلي و حتي از نيروهاي خارجي هم استفاده کرد. شما هم به مساله ناکارآمدي اشاره کرديد هم فساد موجود. . فکر مي‌کنيد ناکارآمدي و نابلدي نظام اداري مانع تغيير است يا فساد گسترده سيستم؟ اين دو همزاد و در تخريب همراه هستند. دولت‌هاي بزرگ، اصولاً فقيرند. منابع مالي دست ديگران است و امضاها و قوانين و مقررات دست بخش دولتي. اين خود زمينه‌ساز فساد است. بوروکراسي فقير افراد را گير مي‌اندازد و با توزيع رانت، فساد ايجاد مي‌کند. اگر بخواهيم اين مشکل را حل کنيم بايد يک حمله چندجانبه صورت بگيرد. هم نگرش‌هاي مديران ارشد بايد عوض شود، هم کنترل دولتي کاهش يابد و اجازه داده شود تا مکانيسم بازار فعاليت کند. از طرف ديگر بايد با کاهش بدنه دولت، نيروهاي کيفي را به‌کار گرفت و درآمد بيشتري به آنها پرداخت. نمي‌توان گفت من فساد را هدف مي‌گيرم و بقيه موارد از اين طريق کنترل مي‌شوند. اين شدني نيست. بقيه موارد مانع کاهش فساد مي‌شود. بوروکراسي بزرگ و گسترده در دل خود فساد ايجاد مي‌کند. بوروکراسي فقير و گسترده با حذف فساد مبارزه مي‌کند و وقتي فساد باشد توسعه ايجاد نمي‌شود. توسعه نباشد، شغل و درآمد ايجاد نمي‌شود. درآمد نباشد فقر توسعه مي‌يابد و... اين چرخه‌ها مي‌چرخد و جامعه را در دام نامطلوبي گير مي‌اندازد و نمي‌گذارد جامعه حرکت کند. اما اين به آن معنا نيست که ما نمي‌توانيم از دام توسعه‌نيافتگي رها شويم. بايد کار را از چند جهت پيش برد. تا بتوان مشکل را حل کرد. واگرنه منابع هدر مي‌رود و بهره‌وري کاهش مي‌بايد. نگاه سياستگذاران ما به توسعه چيست؟ آنها چقدر موافق يا مخالف توسعه‌اند؟ بعيد است که سياستگذاران و مسوولان يک کشور توسعه را نخواهند. مساله اين نيست که سياستگذاران ما مخالف توسعه‌اند. آنها توسعه را مي‌خواهند. اما درباره اينکه توسعه چگونه بايد رخ دهد، اختلاف‌نظر وجود دارد. ممکن است راهي که آنها براي توسعه انتخاب مي‌کنند با راهي که به توسعه ختم مي‌شود تفاوت داشته باشد. گويا آنها توسعه را از منظر اقتصاد دولتي مي‌خواهند؟ آنها توسعه را مي‌خواهند اما فکر مي‌کنند براي رسيدن به توسعه همه‌چيز بايد در کنترل دولت باشد. در نتيجه حس مي‌کنند بايد کنترل دولت را افزايش دهند و به سمت اقتصاد دولتي مي‌روند. غافل از اينکه بايد سازوکارهاي توسعه را در کشور ايجاد کنند تا خود آن سازوکار مانند موتور محرک، توسعه را پيش ببرد. يک نفر از بالا نمي‌تواند ساختارهاي توسعه را مديريت و کنترل کند. سازوکارهاي توسعه بايد ايجاد شود و کشور به سمت توسعه برود. اين دو ديدگاه مختلف است. که هر دو هم توسعه را مي‌خواهند. اما يکي کار مي‌کند و يکي نه. مسوولان و تصميم‌گيران ما بايد از تجربيات دنيا استفاده کنند. ما تنها کشوري نيستيم که در سيکل توسعه‌نيافتگي افتاده‌ايم. کشورهاي ديگري قبل از ما همين شرايط را داشته‌اند. اما با اقداماتي موتور توسعه آنها روشن شد و راه افتادند. يک نمونه آن چين است، يک کشور کمونيستي که با برخي اصلاحات، موتور توسعه خود را روشن کرد. مطالعه کنيم که چين چه کرد. چين از زماني حرکت کرد که مکانيسم‌هاي تخصيص منابع و اقتصاد را از دست دولت آزاد کرد. ببينيم ترکيه چگونه حرکت کرد؟ کره جنوبي و مالزي چه کردند؟ کشورهاي بسياري وجود دارند که به سرعت در مسير توسعه‌اند. مطالعه کنيم که آنها چه کردند. ما تنها جامعه موجود در دنيا نيستيم که بخواهيم راه‌هاي توسعه را کشف کنيم. اين سوال که ديگران چگونه به توسعه رسيدند و ما چگونه بايد به توسعه برسيم، بايد سوال جالبي براي مسوولان ما باشد. آنها به راهکارهاي علمي روي آوردند. اما گويا در بدنه تصميم‌سازي ما اعتقادي به راهکارهاي علمي وجود ندارد. نمونه آن اظهارات آقاي روحاني درباره علم اقتصاد است. ايشان نمي‌تواند فقط بگويد فلان پيشنهاد بد است و فلان پيشنهاد خوب است. بايد با دليل و داده علمي سخن بگويد که چرا با راهکاري موافق يا مخالف است. اگر ايشان مي‌گويد راهکار اقتصاددانان به درد نمي‌خورد، راهي هم که ايشان تاکنون رفته و نسخه‌اي که براي اقتصاد پيچيده هم به کار نيامده. چهار دهه است در مسيري هستيم و نتوانستيم به جايي برسيم. حالا بايد ببينيم چه چيزي مي‌تواند شرايط را تغيير دهد. اگر ايشان مي‌گويد متناسب با شرايط ما باشد. چه کسي و به چه پشتوانه علمي قضاوت مي‌کند که اين راهکار متناسب شرايط ما هست يا نه؟ بر اساس کدام مستندات مي‌گوييم. بايد دقيق‌تر و عملي‌تر صحبت کرد. شما به ‌عنوان يک اقتصاددان گمان مي‌کنيد ناتواني نظام بوروکراسي براي خلق توسعه، چه پيامدها و تبعات اجتماعي و اقتصادي دارد؟ مردم، شرايط خود را با ديگر کشورها و جوامع مقايسه مي‌کنند. شاخص‌هايي مانند بهداشت، آموزش، اشتغال، بيکاري، وضعيت مالي و اقتصادي شاغلان و بازنشستگان و سلامت جسمي جامعه. يک جامعه توسعه‌يافته در همه اين شاخص‌ها شرايط بهتري از ديگر جوامع دارد. اگر توسعه رخ ندهد و اين شاخص‌ها نسبت به همسايه‌ها عقب و عقب‌تر باشد، مردم شک مي‌کنند که آيا نظام اجتماعي و سياسي آنها، توانايي توسعه را دارد يا نه. اگر جامعه به اين نتيجه برسد که دولت توان توسعه ندارد، ممکن است دچار تنش‌هاي اجتماعي شويم. اين تنش‌ها هم سرمايه اجتماعي جامعه را متزلزل مي‌کند و هم سرمايه‌هاي مالي و انساني را فراري مي‌دهد. سرمايه‌ها و نخبگان از کشور مي‌روند و جامعه باز فقير و فقيرتر مي‌شود. از طرفي فراموش نکنيم که جوامع توسعه‌يافته مستقيم و غيرمستقيم از طريق الگو دادن به مردم به جوامع توسعه‌نيافته فشار وارد مي‌کنند. بايد اين مشکلات را حل کرد. حتي معنويات هم در چارچوب توسعه حفظ مي‌شود و اشاعه مي‌يابد. اگر توسعه و پيشرفت رخ ندهد و بيکاري و فقر و اختلاف طبقاتي و تخريب منابع و ضعف و فقر نظام آموزشي وجود داشته باشد معنويات هم ضعيف و از بين مي‌رود. شکي نيست که بايد توسعه پيدا کنيم، فقط بايد گيرها و مشکلات را حل کنيم. از توسعه‌يافته‌ها ياد بگيريم و متناسب با شرايط خودمان پيش برويم. ما را در کانال «آخرين خبر» دنبال کنيد